Ποιά η θέση του ΣΕΠΟΧ για το Π.Δ. περί δόμησης σε μικρούς οικισμούς

Τη θέση του σχετικά με το πρόσφατο Π.Δ. που αφορά στη δόμηση σε μικρούς οικισμούς κατέθεσε με ανακοίνωσή του ο ΣΕΠΟΧ. Συγκεκριμένα, η ανακοίνωση αναφέρει:

Το πρόσφατα εκδοθέν π.δ. για την οριοθέτηση οικισμών (ΦΕΚ 194/Δ/15-4-2025) (Καθορισμός κριτηρίων, τρόπου και διαδικασιών οριοθέτησης των οικισμών της χώρας με πληθυσμό κάτω των 2.000 κατοίκων, περιλαμβανομένων και των προϋφιστάμενων του 1923, καθώς και καθορισμός χρήσεων γης και γενικών όρων και περιορισμών δόμησης) έχει βρεθεί στο επίκεντρο της δημόσιας συζήτησης.

Η θεσμική πρωτοβουλία του ΥΠΕΝ εγείρει σοβαρά ερωτήματα ως προς την προβλεπόμενη οριοθέτηση των οικισμών και το τεχνικό περιεχόμενο του π.δ., ως προς τις προβλεπόμενες διαδικασίες και, ευρύτερα, ως προς τη σκοπιμότητα της προώθησης του εν λόγω π.δ. κατά τη συγκεκριμένη συγκυρία.

Η αναστάτωση που έχει προκληθεί στην κοινωνία, στην τοπική αυτοδιοίκηση και στους μελετητές οφείλεται στην προχειρότητα με την οποία προσεγγίζεται ένα τόσο σύνθετο και σημαντικό πολεοδομικό, περιβαλλοντικό και κοινωνικό-οικονομικό ζήτημα που αφορά τους περίπου 10.000 οικισμούς κάτω των 2.000 κατοίκων, στην πλειονότητα τους προϋφιστάμενους του 1923, ανά τη Χώρα, καθώς και τους κατοίκους και τους κατόχους ιδιοκτησιών εντός των ορίων αυτών.

Τονίζεται ότι η δημόσια διαβούλευση για τις διατάξεις του π.δ. θα όφειλε να είχε εκκινήσει από νωρίς ώστε να αποφευχθεί η σύγχυση, να γνωμοδοτήσουν τα ενδιαφερόμενα μέρη και να εξηγηθούν στις τοπικές κοινωνίες και στην τοπική αυτοδιοίκηση οι λόγοι και το πλαίσιο της διαδικασίας. Αντ’ αυτού, βλέπουμε ένα π.δ. που συντάχθηκε χωρίς καμία διαβούλευση, ανακοινώθηκε σε ημερίδα στο ΥΠΕΝ και λίγο αργότερα θεσμοθετήθηκε, αγνοώντας την τοπική αυτοδιοίκηση, τους επιστημονικούς και επαγγελματικούς φορείς και τους μελετητές των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΤΠΣ), οι μελέτες των οποίων βρίσκονται σε εξέλιξη και στις οποίες εντάχθηκαν οι οριοθετήσεις οικισμών ως ζητούμενο. Επιπλέον, αξιοσημείωτό είναι ότι το π.δ., παρά την κρισιμότητά του, δεν συνοδεύεται από μια εισηγητική έκθεση στην οποία να διαφαίνεται μια στοιχειώδης πολιτική οικιστικής ανάπτυξης ή η τεκμηρίωση της υφιστάμενης κατάστασης και των προβλημάτων της.

Επί της αρχής, ο ΣΕΠΟΧ υποστηρίζει διαχρονικά τον περιορισμό και τη σταδιακή κατάργηση της εκτός σχεδίου δόμησης και την ορθολογική οργάνωση του χώρου με σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τοπίου, την διαφύλαξη της αγροτικής γης και εν γένει της αδόμητης γης ως κρίσιμου πόρου, ιδιαίτερα σε απάντηση των σημερινών κλιματικών προκλήσεων. Όπως επίσης, είναι επί της αρχής ενάντια στις κατά τόπους αλόγιστες οριοθετήσεις με αποφάσεις Νομαρχών, που τελικά ακυρώθηκαν από το ΣτΕ. Οι οριοθετήσεις αυτές απέδιδαν δικαιώματα δόμησης σε εκτεταμένες περιοχές της υπαίθρου, συχνά πέραν των αναγκών και των αντοχών των οικισμών, αντικατοπτρίζοντας παράλληλα τις προσδοκίες της εποχής για αποκέντρωση και αναστροφή της μεγέθυνσης του αστικού πληθυσμού. Ο ΣΕΠΟΧ υπενθυμίζει, επιπλέον, ότι το ζητούμενο της πολεοδομικής ρύθμισης των οικισμών κάτω των 2.000 κατοίκων και των προϋφιστάμενων του 1923 έχει μακρά προϊστορία στη Χώρα, ήδη από τη δεκαετία του 1970. Στο πλαίσιο αυτό, είναι πράγματι αναγκαίες τόσο η ενοποίηση/κωδικοποίηση των ισχυόντων π.δ. για τους προϋφιστάμενους του 1923 οικισμούς και τους οικισμούς κάτω των 2.000 κατοίκων όσο και η συμμόρφωση ως προς τις νομικές υποδείξεις του ΣτΕ, λαμβάνοντας όμως υπόψη και την υπάρχουσα σήμερα διαμορφωμένη κατάσταση.

Από εκεί και πέρα, ο ΣΕΠΟΧ επισημαίνει τα εξής 5 προβληματικά σημεία:

1. Προκύπτουν τεχνικά και ουσιαστικά ερωτήματα ως προς τον οριζόντιο, μηχανιστικό χαρακτήρα της προτεινόμενης οριοθέτησης σε βάρος της πολεοδομικής-χωροταξικής θεώρησης και  αξιολόγησης. Τα οριζόντια κριτήρια οριοθέτησης που προτείνονται αφορούν κτηματολογικά δεδομένα, αποστάσεις κτιρίων, χρονικές περιόδους και παλαιότερες αεροφωτογραφίες. Η προσέγγιση αυτή καθιστά την οριοθέτηση ζήτημα διαπιστωτικού χαρακτήρα ως προς μετρικά στοιχεία, αγνοώντας πολεοδομικά και χωροταξικά κριτήρια. Αναιρεί την επιστημονική τεκμηρίωση των ορίων, και τη σημασία της εκτίμησης και αξιολόγησης πραγματικών πολεοδομικών, ιστορικών, γεωγραφικών, τοπιακών παραμέτρων στο πεδίο. Αποτελεί, επιπλέον, μια πολύ συγκεκριμένη ερμηνεία των κατευθύνσεων του ΣτΕ.

Ειδικότερα, αγνοείται η οικιστική ανάπτυξη των τελευταίων 40 χρόνων (από το 1985 ως σήμερα) και οι πραγματικές συνθήκες που αυτή έχει επιφέρει στο χώρο. Κατά συνέπεια, η σημαντική ευκαιρία να καθοριστούν οραματικές αναπτυξιακές επιλογές στην Ελληνική ύπαιθρο μέσα από τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια υπονομεύεται δεδομένου ότι στρατηγικοί στόχοι για την ανασυγκρότηση της υπαίθρου και τόνωση των φθινόντων οικισμών προσκρούουν στις μεθοδολογίες της οριοθέτησης και στις κατευθύνσεις αναγνώρισης του οικιστικού χώρου προ του 1985.

2. Το π.δ. προβλέπει οριζόντιους όρους και περιορισμούς δόμησης (αρτιότητες, συντελεστές δόμησης, ποσοστά κάλυψης κ.ο.κ.), επιτρεπόμενες χρήσεις γης, ακόμη και ειδικούς μορφολογικούς κανόνες (Κεφάλαιο Β). Οι οριζόντιες ρυθμίσεις για τους περίπου 10.000 οικισμούς στους οποίους αναφέρονται υπολείπονται επιστημονικής τεκμηρίωσης. Δεν λαμβάνουν υπόψη την αποφασιστική σημασία που θα όφειλε να έχει ο ίδιος ο σχεδιασμός στο να αξιολογεί την ποικιλομορφία, τα τοπικά χαρακτηριστικά, το τοπίο, την πολιτιστική κληρονομιά και την ταυτότητα του εκάστοτε οικισμού, έστω ανά γενικές κατηγορίες ή γεωγραφικές ενότητες. Οι ρυθμίσεις αυτές θα λειτουργήσουν εκ των πραγμάτων δεσμευτικά, υπονομεύοντας τη σημασία της πολεοδομικής και χωροταξικής αξιολόγησης.

Χαρακτηριστικά αναφέρεται ότι το π.δ. προβλέπει με οριζόντιο τρόπο την μεγάλη αρτιότητα των 2 στρεμμάτων στη ζώνη Α, η οποία αφορά τον μέχρι το 1923 οικισμό, ενώ για τη ζώνη Β, η οποία αφορά το κομμάτι των οικισμών που αναπτύχθηκε μεταξύ 1923-1985, προβλέπει μικρότερη αρτιότητα (300τ.μ.-2στρ.).

3. Η εκπόνηση της μελέτης οριοθέτησης των οικισμών με νέες διαδικασίες, μεθοδολογία και προδιαγραφές, ανατέθηκε στους μελετητές των Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΤΠΣ) ως επιπλέον εργασία (ως επέκταση του μελετητικού αντικειμένου πέραν της αρχικής τους σύμβασης), χωρίς εξειδικευμένες οδηγίες για τις περιοχές που μελετούν και για ένα ιδιαίτερα εκτενές μελετητικό αντικείμενο λόγω του πλήθους των οικισμών. Η πρακτική αυτή γίνεται κατ’ εξακολούθηση από το ΥΠΕΝ, με τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια να αναλαμβάνουν να λύσουν εκκρεμότητες δεκαετιών χωρίς όμως, αφενός, να υπάρχει δυνατότητα για ουσιαστική τροποποίηση των ασφυκτικών χρονοδιαγραμμάτων και, αφετέρου, να διασφαλίζεται η ομαλή εξέλιξη των διαδικασιών (π.χ. πώς θα ενσωματωθούν στις μελέτες ΤΠΣ οι μη προβλεπόμενες στις προδιαγραφές τους αναρτήσεις ορίων οικισμών και με ποιες διαδικασίες διαβούλευσης ώστε να γίνουν αποδεκτές στους μετέπειτα ελέγχους του ΣτΕ).

4. Επιπλέον, η επέκταση αυτή αντιστοιχεί σε προβλήματα ουσίας και συμβατικών δεσμεύσεων στο βαθμό που συγχέονται διαφορετικά επίπεδα σχεδιασμού. Το μεν Τοπικό Πολεοδομικό Σχέδιο εμπεριέχει τις στρατηγικές κατευθύνσεις, χρήσεις γης, όρους και περιορισμούς δόμησης (πρώτο επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού), η δε οριοθέτηση οικισμών αφορά σχεδιασμό δεύτερου επιπέδου που συνδέεται με τοπογραφικά δεδομένα, ατομικές πράξεις και αγγίζει τα θέματα της ιδιοκτησίας. Η σύγχυση αυτή γίνεται σε βάρος του υπό εξέλιξη πολεοδομικού-χωροταξικού σχεδιασμού του ΤΠΣ. Κατ’ επέκταση, η σύγχυση αυτή δεν αφορά μόνο τα διαφορετικά επίπεδα σχεδιασμού αλλά και τη θεσμοθέτησή τους μέσω π.δ.

5. Προβλέπεται ένα ιδιαίτερα προβληματικό πλαίσιο δημόσιας διαβούλευσης με δεδομένο μάλιστα ότι επηρεάζονται άμεσα σε βάθος χρόνου τα δικαιώματα δόμησης χιλιάδων ιδιοκτητών. Προκύπτει ότι η δημόσια παρουσίαση της οριοθέτησης θα πραγματοποιηθεί, θα ελεγχθεί και θα αξιολογηθεί μαζί και ταυτόχρονα με τη Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων του εκάστοτε Τοπικού Πολεοδομικού Σχεδίου, δηλαδή στο τέλος της διαδικασίας του σχεδιασμού. Πρόκειται για μια ιδιαίτερα σημαντική οπισθοχώρηση για τη δημόσια διαβούλευση και τον δημοκρατικό σχεδιασμό καθώς ζητήματα δημόσιας ανάρτησης και έκφρασης αντιρρήσεων που αφορούν ατομικές πράξεις και επηρεάζουν τα δικαιώματα δόμησης επί της ιδιωτικής περιουσίας θα τεθούν σε παράλληλη διαδικασία διαβούλευσης με τη γενική οργάνωση των χρήσεων γης, τις κατευθύνσεις και τους γενικούς όρους και περιορισμούς δόμησης που θα προβλέπουν τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια. Με άλλα λόγια συγχέονται δύο διαφορετικά επίπεδα σχεδιασμού και δύο διαφορετικές διαδικασίες σε βάρος, τελικά, και των δύο, όπως και όλων των εμπλεκόμενων.

Ευρύτερα, ο τρόπος που η Πολιτεία επιλέγει να ασκήσει πολιτική για το σχεδιασμό και την ανάπτυξη του χώρου δημιουργεί σοβαρούς προβληματισμούς. Βρισκόμαστε σήμερα σε μια συγκυρία που χαρακτηρίζεται από την εντατική τουριστική ανάπτυξη κατεξοχήν στο νησιωτικό και παράκτιο χώρο αλλά και σε πολλές άλλες περιοχές της Χώρας. Αφενός, καταγράφονται φαινόμενα ανεξέλεγκτης, διάσπαρτης τουριστικής ανάπτυξης σε βάρος του περιβάλλοντος, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τοπίου.

Αφετέρου, διαπιστώνεται η στρατηγική κατεύθυνση από το ΥΠΕΝ προς την ενίσχυση των οργανωμένων μορφών ανάπτυξης τουρισμού και της ιδιωτικής πολεοδόμησης, δηλαδή των μεγάλης κλίμακας στρατηγικών επενδύσεων, εγχώριων ή ξένων. Σε κάθε περίπτωση, οι νέες νόμιμες αναπτύξεις που συνδέονται με τον τουρισμό και τον παραθερισμό συμβαίνουν κατεξοχήν σε εκτός σχεδίου περιοχές είτε με τους όρους της εκτός σχεδίου δόμησης είτε με τη μορφή οργανωμένων υποδοχέων.

Με δεδομένο ότι αφενός δεν ασκείται συνεπής πολιτική για τον περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης και, αφετέρου, προωθούνται οι οργανωμένοι υποδοχείς σε εκτός σχεδίου περιοχές, προκύπτει το ερώτημα για το ποια είναι, τελικά, η σκοπιμότητα της προώθησης του π.δ. για την οριοθέτηση οικισμών στην παρούσα συγκυρία. Συμβάλλει το π.δ. στον περιορισμό ή στην εντατικοποίηση της εκτός σχεδίου δόμησης;

Στο πλαίσιο των παλινωδιών του ΥΠΕΝ, η νέα ρύθμιση που συζητείται για τις αραιοδομημένες εκτάσεις μεταξύ προηγούμενου και μελλοντικού ορίου (με προτεινόμενη παρέκκλιση αρτιότητας κάτω των 4 στρεμμάτων, π.χ. στα 2 στρέμματα), προκειμένου να παρακαμφθεί η απόφαση του ΣτΕ (Πρακτικό 74/2024, Ε’ Τμήμα),ουσιαστικά επινοεί εκ νέου την παρέκκλιση ως μια νέα κατηγορία εκτός σχεδίου δόμησης με πιο ελαστικούς όρους και εγκυμονεί μια σειρά κινδύνους για τους οικισμούς. Το αναφερόμενο στα δημοσιεύματα εργαλείο των Περιοχών Ελέγχου Χρήσεων (άρ. 10, παρ. 3δ του ν. 4759/2020, όπως αντικατέστησε το άρ. 7, παρ. 3δ του ν. 4447/2016) αφορά τον ειδικό περιορισμό στις χρήσεις γης και τους όρους δόμησης σε σχέση με τους όρους της εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών δόμησης και όχι σε σχέση με τους όρους των εντός σχεδίου και προς πολεοδόμηση περιοχών. Θα όφειλε, δηλαδή, να προτείνει μεγαλύτερες των 4 στρεμμάτων αρτιότητες και όχι μικρότερες. Η διαστρεβλωμένη χρήση του εργαλείου αυτού αφενός θα οδηγήσει στη βεβιασμένη εξασφάλιση οικοδομικών αδειών στο διάστημα μέχρι τη θεσμοθέτηση των οριοθετήσεων προκειμένου να κατοχυρωθεί η οικοδομησιμότητα. Αφετέρου, θα ανοίξει ένα νέο «παράθυρο» διευκόλυνσης της δόμησης, ακόμα και της οργανωμένης, καταρχάς πέριξ των οικισμών αλλά με ενδεχόμενες περαιτέρω ανεξέλεγκτες αρνητικές συνέπειες για την ορθολογική ανάπτυξη του χώρου και την ενίσχυση της εκτός σχεδίου δόμησης σε όλη την επικράτεια.

Ο ΣΕΠΟΧ υπογραμμίζει ότι η Πολιτεία χρειάζεται να έχει μια σύγχρονη, ολοκληρωμένη και σαφή πολιτική για την ανάπτυξη του χώρου σε διάλογο με τους επιστημονικούς και επαγγελματικούς φορείς, την τοπική αυτοδιοίκηση και την κοινωνία των πολιτών. Χρειάζονται μακρόπνοες πολιτικές για τους οικισμούς της υπαίθρου που να δίνουν εναλλακτικές στην εξάρτηση από τη συνεχή νέα δόμηση (τουριστική, παραθεριστική ή οικιστική) σε εκτός σχεδίου περιοχές. Πολιτικές που να υιοθετούν με αποτελεσματικό και δεσμευτικό –για τα εργαλεία σχεδιασμού– τρόπο την αρχή της συμπαγούς πόλης ώστε να ανακοπεί δραστικά η αενάως επέκταση του δομημένου χώρου. Και, ταυτόχρονα, να κατευθύνουν προς την αναζωογόνηση και ενδυνάμωση των στάσιμων, φθινόντων και συρρικνούμενων οικισμών και την εντός ορίων ανάπτυξή τους, παράλληλα με κίνητρα επανακατοίκησής τους, αξιοποιώντας τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό και τις κοινωνικο-αναπτυξιακές διαστάσεις του. Σημειώνεται ότι στη Χώρα υπάρχουν περίπου 6.500 οικισμοί χαρακτηρισμένοι ως στάσιμοι ή φθίνοντες (π.δ. ΦΕΚ 588/Δ/6-12-1982), πολλοί από τους οποίους είναι διάσπαρτοι (π.χ. Ικαρία, Άνδρος) και μπορεί να μην πληρούν τα κριτήρια του π.δ. (εμπίπτοντας στις προβλέψεις της παρ. 7 του άρ. 5, μέρους Β του π.δ. και ειδικά του δεύτερου εδαφίου τους).

Ο ΣΕΠΟΧ διαβλέπει ότι η προχειρότητα με την οποία το ΥΠΕΝ αντιμετωπίζει την καθοριστική για τη Χώρα διαδικασία της ολοκλήρωσης του πολεοδομικού σχεδιασμού θέτει σε κίνδυνο το Πρόγραμμα εκπόνησης Τοπικών Πολεοδομικών Σχεδίων. Ορατό είναι το ενδεχόμενο σε ένα χρόνο από τώρα, που εκπνέει η προθεσμία ολοκλήρωσης του Προγράμματος, να υπάρχουν εν μέρει ολοκληρωμένες, ανόμοιας εμβάθυνσης μελέτες, κάποιες χωρίς επαρκή χωροταξική και πολεοδομική θεώρηση του χώρου, που δύσκολα θα μπορούν να θεσμοθετηθούν και δεν θα έχουν κοινωνική νομιμοποίηση, με τις τοπικές κοινότητες να τοποθετούνται ενάντια στον πολεοδομικό σχεδιασμό. Η κατάσταση είναι ιδιαίτερα κρίσιμη καθώς οι ενέργειες της Πολιτείας απαξιώνουν το ρόλο των πολεοδόμων-χωροτακτών, τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό ως μελετητικό αντικείμενο και ως διαδικασία που μπορεί να συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος, την κοινωνική συνοχή και την τοπική ανάπτυξη.

Ο ΣΕΠΟΧ τονίζει με κάθε τρόπο ότι:

• Για τα υπό εξέλιξη Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια η οριοθέτηση των οικισμών οφείλει να ακολουθήσει κατεξοχήν πολεοδομικά και χωροταξικά κριτήρια, με μελέτες όπου τον πρώτο ρόλο θα πρέπει να έχουν οι πολεοδόμοι-χωροτάκτες και προτεραιότητα να δίνεται στη συνολική θεώρηση του χώρου και του τοπίου.
• Χρειάζεται η Πολιτεία να επιδείξει εμπιστοσύνη στο σχεδιασμό ως επιστημονικό πεδίο και στην εμπειρία των πολεοδόμων-χωροτακτών και να περιορίσει οριζόντιες ρυθμίσεις που είναι ανορθολογικές και ατεκμηρίωτες.
• Κρίνεται αυτονόητο ότι η Πολιτεία δεν θα προωθήσει ρυθμίσεις που θα διευκολύνουν τις παρεκκλίσεις της εκτός σχεδίου δόμησης, αλλοιώνοντας τη φυσιογνωμία των οικισμών καθώς και των εκτάσεων που τις περιβάλλουν και του τοπίου τους γενικότερα.
• Τέλος, το ΥΠΕΝ οφείλει να εγγυηθεί διαδικασίες ουσιαστικής δημόσιας διαβούλευσης ώστε οι τοπικές κοινωνίες να μην αντιμετωπίσουν με επιφύλαξη το εγχείρημα της ολοκλήρωσης του πολεοδομικού σχεδιασμού.