Ηρακλής Παναγιωτάκης: Περιβαλλοντική διαχείριση έργων υποδομής – Από την τυπική συμμόρφωση στην ουσιαστική εφαρμογή

Τα έργα υποδομής έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον της άμεσης αλλά και της ευρύτερης περιοχής όπου κατασκευάζονται και λειτουργούν. Οι επιπτώσεις αυτές επηρεάζουν το φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, και συνοδεύονται από σημαντικές κοινωνικές επιπτώσεις, αρνητικές αλλά και θετικές, για την τοπική αλλά και την ευρύτερη κοινωνία. Η Ελλάδα, ως κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), ακολουθεί πιστά την ενωσιακή περιβαλλοντική νομοθεσία που είναι σύγχρονη, ολοκληρωμένη και θεωρείται από τις πιο πρωτοποριακές σε παγκόσμιο επίπεδο. Ωστόσο, πολλά σημαντικά ζητήματα περιβαλλοντικής διαχείρισης εξακολουθούν να αντιμετωπίζονται σε επίπεδο κρατών-μελών, καθώς δεν ρυθμίζονται κεντρικά από την ΕΕ. Αυτό συχνά δημιουργεί περαιτέρω προκλήσεις για τη χώρα μας.

Η πρώτη νομοθεσία που αφορά στην εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων εφαρμόστηκε στην Ελλάδα στα μέσα της δεκαετίας του 1980, ακολουθώντας Οδηγία της ΕΕ, με την οποία εισήχθη το εργαλείο της Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (ΜΠΕ). Πρόκειται για μελέτη που ως σκοπό έχει την αναγνώριση και εκτίμηση των σημαντικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων έργων (και δραστηριοτήτων). Με αυτόν τον τρόπο, καθίσταται εφικτός ο σχεδιασμός και η εφαρμογή μέτρων αντιμετώπισης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ώστε αυτές να μην είναι σημαντικές και τα υπό μελέτη έργα να συμβάλλουν συνολικά στην ευημερία της κοινωνίας. Από τότε το πλαίσιο που διέπει τις ΜΠΕ έχει εκσυγχρονιστεί και σήμερα περιλαμβάνει επίσης επίκαιρα ζητήματα, όπως η ευπάθεια των έργων σε περιβαλλοντικούς κινδύνους και οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου από την κατασκευή και τη λειτουργία τους.

Σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, τα έργα κατατάσσονται περιβαλλοντικά σε επιμέρους κατηγορίες, ανάλογα με τη σημαντικότητα των επιπτώσεων που αναμένεται να προκαλέσουν (Α1: πολύ σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις Α2: σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις και Β: μη σημαντικές και τοπικές επιπτώσεις). Η παράμετρος αυτή καθορίζει καταρχάς την ελάχιστη περιοχή μελέτης εντός της οποίας πρέπει να εξεταστούν οι πιθανές περιβαλλοντικές επιπτώσεις, όπως επίσης και την αρμόδια περιβαλλοντική αρχή που τελικά θα ελέγξει τη ΜΠΕ και, εφόσον την εγκρίνει, θα εκδώσει την Απόφαση Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (ΑΕΠΟ). Για τα έργα που εμπίπτουν στην κατηγορία Β ακολουθείται απλούστερη διαδικασία που σπανίως αφορά σε μεγάλα έργα υποδομής και γι’ αυτό δεν συζητείται περαιτέρω εδώ.

Η ΑΕΠΟ είναι εκείνη η διοικητική πράξη η οποία αδειοδοτεί περιβαλλοντικά ένα έργο και θέτει τους περιβαλλοντικούς όρους, σχεδιασμού, κατασκευής και λειτουργίας του. Σε γενικές γραμμές όσο μεγαλύτερες και σημαντικότερες είναι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις ενός έργου, τόσο μεγαλύτερη είναι η περιοχή που θα πρέπει να εξεταστεί από τη ΜΠΕ και τόσο διοικητικά υψηλότερη σε ιεραρχία η περιβαλλοντική αρχή που θα αναλάβει την περιβαλλοντική αδειοδότησή του: το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας (ΥΠΕΝ) είναι υπεύθυνο για την αδειοδότηση των έργων κατηγορίας Α1, ενώ τα έργα κατηγορίας Α2 αδειοδοτούνται από την Αποκεντρωμένη Διοίκηση της περιοχής όπου χωροθετείται το έργο.

Η ΜΠΕ εκπονείται στα αρχικά στάδια του σχεδιασμού ενός έργου, όταν υπάρχουν πλέον επαρκείς πληροφορίες για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεών του. Για αυτόν τον λόγο, οι ΜΠΕ συντάσσονται συνήθως στο στάδιο των προμελετών, δηλαδή μετά τις προκαταρκτικές και πριν από τις οριστικές μελέτες. Αυτό επιτρέπει τη συλλογή των απαραίτητων στοιχείων για τον προσδιορισμό των επιπτώσεων και τη δυνατότητα ενσωμάτωσης τυχόν απαιτούμενων τροποποιήσεων στον τελικό σχεδιασμό του έργου, ώστε να μειωθούν οι περιβαλλοντικές του επιπτώσεις. Αν και η νομοθεσία προβλέπει τη δυνατότητα εκπόνησης Μελέτης Προκαταρκτικού Προσδιορισμού Περιβαλλοντικών Απαιτήσεων (ΠΠΠΑ) πριν από τη σύνταξη της ΜΠΕ, εφόσον κριθεί σκόπιμο από τον φορέα υλοποίησης του έργου, στην Ελλάδα η επιλογή αυτή σπανίως εφαρμόζεται.

Οι ΜΠΕ εκπονούνται από πιστοποιημένους μελετητές και υποβάλλονται στην αρμόδια περιβαλλοντική αρχή μέσω του ανοιχτού στο κοινό Ηλεκτρονικού Περιβαλλοντικού Μητρώου. Αφού ολοκληρωθεί ο έλεγχος πληρότητας και η διαβούλευση με τις αρμόδιες αρχές, και εφόσον τηρούνται οι νομοθετικές απαιτήσεις και έχουν διατεθεί τα απαραίτητα δεδομένα που αποδεικνύουν ότι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις είναι δυνατόν να αντιμετωπιστούν με τη λήψη κατάλληλων μέτρων, εκδίδεται η ΑΕΠΟ.

Η συχνά κατ’ ανάγκη γενικόλογη φύση των περιβαλλοντικών όρων, πολλές φορές εξαιτίας της αδυναμίας πρόβλεψης ορισμένων παραμέτρων, καθιστά απαραίτητη την ανάπτυξη Σχεδίου Περιβαλλοντικής Διαχείρισης (ΣΠΔ), το οποίο πρέπει να εφαρμόζεται καθ’ όλη τη διάρκεια της κατασκευής και λειτουργίας του έργου. Το ΣΠΔ είναι στην ουσία το εργαλείο που «μεταφράζει» την ΑΕΠΟ σε συγκεκριμένες και απτές δράσεις με τις οποίες εξασφαλίζεται η συμμόρφωση του έργου με την ΑΕΠΟ, τις ισχύουσες καλές πρακτικές και τη νομοθεσία, τόσο κατά τη διάρκεια της κατασκευής όσο και κατά τη διάρκεια της λειτουργίας ενός έργου.

Το ΣΠΔ πρέπει να είναι όσο το δυνατόν απλό, συγκεκριμένο, ρεαλιστικό, και επικαιροποιημένο και να καλύπτει τα σημαντικά ζητήματα περιβαλλοντικής διαχείρισης, που εξαρτώνται κάθε φορά από το είδος, τη θέση και το μέγεθος του έργου. Ζητήματα που το ΣΠΔ ενός έργου πρέπει να καλύπτει περιλαμβάνουν παραμέτρους, όπως η διαχείριση χωματισμών, η διαχείριση αποβλήτων, η ρύπανση της ατμόσφαιρας, η έκλυση θορύβου και δονήσεων, η ρύπανση επιφανειακών και υπόγειων νερών κ.α. Ως εκ τούτου, μία από τις κύριες προκλήσεις κατά την ανάπτυξη ενός ΣΠΔ είναι η δημιουργία ενός συγκεκριμένου και αποτελεσματικού πλαισίου περιβαλλοντικής παρακολούθησης. Αυτό απαιτεί συνεχή προσαρμογή στις επιτόπιες περιβαλλοντικές και κοινωνικές συνθήκες, στις εποχιακές διακυμάνσεις, στην εξέλιξη των κατασκευαστικών εργασιών, στις τεχνικές προκλήσεις του έργου, σε πιθανές αλλαγές παραμέτρων κατά τη λειτουργία του έργου, καθώς επίσης και στο συνεχώς μεταβαλλόμενο θεσμικό πλαίσιο.

Στην Ελλάδα, μια διάσταση που συχνά παραβλέπεται, είναι η δέσμευση για την υιοθέτηση και εφαρμογή καλών διεθνών πρακτικών, ιδιαίτερα σε περιπτώσεις που η νομοθεσία είναι ανεπαρκής ή ασαφής. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η διαχείριση χωματισμών, η επαναχρησιμοποίησή τους ή η διάθεση της περίσσειας, ακόμα και όταν πιθανά υπάρχει ρύπανση. Ελλείψει ενιαίου ευρωπαϊκού νομικού πλαισίου για το ζήτημα αυτό, η αντιμετώπισή του ρυθμίζεται σε επίπεδο κρατών-μελών. Η Ελλάδα ωστόσο, έχοντας υποτιμήσει το θέμα, δεν έχει ακόμα προβεί στη θεσμοθέτηση κατάλληλων εθνικών πρακτικών διαχείρισης. Ως αποτέλεσμα των παραπάνω, το ζήτημα αυτό δεν αντιμετωπίζεται ολοκληρωμένα στη χώρα, και όταν διεθνείς πρακτικές εφαρμόζονται, δεν υπάρχει συνήθως η προαπαιτούμενη γνώση για το πως αυτά τα εργαλεία αναπτύχθηκαν στις χώρες προέλευσής τους, με αποτέλεσμα πολλές φορές η εφαρμογή τους στη χώρα μας να είναι ελλιπής ή ακόμα και λανθασμένη.

Μια ακόμα σημαντική πρόκληση στην περιβαλλοντική διαχείριση έργων είναι η ανάγκη για ουσιαστική εκπαίδευση των εμπλεκομένων σε αντικείμενα που είναι δυνατόν να έχουν σημαντικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις, όπως η διαχείριση επικίνδυνων αποβλήτων. Η πρακτική αυτή απαιτεί ουσιαστική γνώση, δημιουργία κατάλληλου, κατανοητού και ολοκληρωμένου εκπαιδευτικού υλικού, αλλά και αντίστοιχη υποστήριξη από τα τεχνικά τμήματα του κατασκευαστή, καθώς πολλές φορές τέτοιου είδους εκπαίδευση θεωρείται λανθασμένα ότι καθυστερεί την πρόοδο των εργασιών.

Τέλος, μια ακόμα σημαντική πρόκληση σε επίπεδο περιβαλλοντικής διαχείρισης έργων υποδομής είναι η λεπτομερής μελέτη των κοινωνικών επιπτώσεων και η επικοινωνία των κύριων χαρακτηριστικών του έργου, των πιθανών περιβαλλοντικών επιπτώσεων και των μέτρων αντιμετώπισής τους με την τοπική κοινωνία. Η πρακτική αυτή, που είναι απαραίτητη σε έργα που χρηματοδοτούνται από διεθνή τραπεζικά ιδρύματα (π.χ. Παγκόσμια Τράπεζα), μπορεί να αποδειχθεί ευεργετική γενικότερα, καθώς με αυτόν τον τρόπο επιτυγχάνονται η καλύτερη εκτίμηση των κοινωνικών επιπτώσεων, η συμβολή των άμεσα επηρεαζόμενων στην εύρεση κατάλληλων μέτρων αντιμετώπισης των επιπτώσεων που τους αφορούν, αλλά και τελικά η δέσμευσή τους για την υποστήριξη της υλοποίησης του έργου.

Από τα παραπάνω είναι σαφές ότι παρόλο που η περιβαλλοντική διαχείριση έργων υποδομής διέπεται από πολύ συγκεκριμένες επιστημονικές και διαχειριστικές αρχές, η εμπειρία του περιβαλλοντικού μελετητή και του υπεύθυνου περιβαλλοντικής διαχείρισης είναι μια πολύ κρίσιμη παράμετρος, και καθίσταται ακόμα σημαντικότερη σε χώρες όπως στην Ελλάδα, όπου η περιβαλλοντική διαχείριση ακόμα προσπαθεί να κερδίσει το έδαφος που της αναλογεί σε αυτόν τον δύσκολο κλάδο. Η κατάσταση αυτή γίνεται ακόμη πιο απαιτητική λόγω της έλλειψης επαρκούς προσωπικού των ελεγκτικών αρχών και ως εκ τούτου των απαραίτητων αυτοψιών. Η περιορισμένη συχνότητα αυτοψιών από τις αρμόδιες περιβαλλοντικές αρχές κατά τη φάση κατασκευής και λειτουργίας των έργων δυσχεραίνει τον αποτελεσματικό έλεγχο συμμόρφωσης με τη νομοθεσία και παράλληλα παρεμποδίζει την καλλιέργεια μιας νοοτροπίας για ουσιαστική περιβαλλοντική διαχείριση, η οποία θα υπερβαίνει την απλή τυπική συμμόρφωση και θα στοχεύει στη συνεχή βελτίωση των περιβαλλοντικών επιδόσεων.

Στην Ελλάδα ήδη λειτουργούν, ολοκληρώνονται ή βρίσκονται στη φάση της κατασκευής μεγάλα έργα υποδομής, και η ορθή περιβαλλοντική διαχείρισή τους είναι ένα στοίχημα που θα πρέπει να κερδηθεί τα επόμενα χρόνια προκειμένου να σχεδιάζονται, να κατασκευάζονται και τελικά να λειτουργούν έργα που είναι ωφέλιμα για το περιβάλλον και την κοινωνία γενικότερα. Σήμερα τα έργα υποδομής κατασκευάζονται κατά κανόνα από μεγάλες κατασκευαστικές εταιρίες, που έχουν τη δυνατότητα να διαθέσουν οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους, γεγονός που υπό κατάλληλες συνθήκες μπορεί να εξασφαλίσει ικανοποιητικές συνθήκες περιβαλλοντικής διαχείρισης, αλλά και την ανάπτυξη της κατάλληλης νοοτροπίας που θα επηρεάσει θετικά και τους μικρότερους κατασκευαστές.

Τα τελευταία χρόνια έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στον τομέα αυτό, αλλά ακόμα απαιτείται ουσιαστική προσπάθεια. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, είναι απαραίτητη η διάθεση κατάλληλων πόρων, αλλά πάνω απ’ όλα, απαιτείται η αναγνώριση της περιβαλλοντικής διαχείρισης ως χρήσιμου εργαλείου βελτίωσης, και όχι ως γραφειοκρατικό αναγκαίο κακό. Η εμπειρία εξάλλου έχει δείξει ότι κατά κανόνα η υψηλή ποιότητα της κατασκευής και λειτουργίας ενός έργου, οι κατάλληλες συνθήκες υγείας & ασφάλειας στην εργασία και η ορθή περιβαλλοντική διαχείριση είναι αλληλένδετες, καθώς η μία είναι δυνατόν να επηρεάζει και να ενισχύει την άλλη. Ως εκ τούτου, μια καλά σχεδιασμένη και αποδοτική περιβαλλοντική διαχείριση μπορεί να συμβάλει ουσιαστικά στην επιτυχή κατασκευή και λειτουργία ενός βιώσιμου έργου υποδομής, όχι μόνο σε περιβαλλοντικό, αλλά και σε γενικότερο επίπεδο.

Ο Ηρακλής Παναγιωτάκης είναι Δρ. Μηχανικός Περιβάλλοντος και διευθυντής της εταιρίας συμβούλων περιβαλλοντικής διαχείρισης ENYDRON – Environmental Protection Services, με εκτενή εμπειρία στην εκπόνηση περιβαλλοντικών μελετών και την περιβαλλοντική παρακολούθηση της κατασκευής και λειτουργίας έργων υποδομής.