Μελετώντας τις δημόσιες συμβάσεις προς όφελος των πολιτών

Γράφει η Στεφανία-Τερέζα Γιαννάκη, Πολιτικός Μηχανικός – Τεχνική Σύμβουλος του Προγράμματος «Σύμφωνο Ακεραιότητας», Διεθνής Διαφάνεια Ελλάς

Με αφορμή τα συχνά πλημμυρικά φαινόμενα στη χώρα μας, η Διεθνής Διαφάνεια Ελλάς, έχοντας παρακολουθήσει ως Ανεξάρτητος Παρατηρητής την εκτέλεση σύμβασης μεγάλου αντιπλημμυρικού έργου στην Αττική, φωτίζει-μεταξύ άλλων- την επιτακτική ανάγκη για επαναπροσδιορισμό του τρόπου αξιολόγησης της «ωρίμανσης» των μελετών δημοσίων έργων, ώστε να αποφεύγονται διαχρονικά προβλήματα που επηρεάζουν την έγκαιρη και οικονομικά αποτελεσματική κατασκευή τους και να λαμβάνεται υπόψη η εν εξελίξει κλιματική αλλαγή ως βασική παράμετρος στον σχεδιασμό και την υλοποίηση των αντιπλημμυρικών έργων.

Η Διεθνής Διαφάνεια Ελλάς (ΔΔ-Ε), ως μια οργάνωση της Κοινωνίας των Πολιτών σχεδίασε και εφάρμοσε πιλοτικά το 1ο «Σύμφωνο Ακεραιότητας» στην Ελλάδα, προωθώντας έτσι μια καλή πρακτική για ενίσχυση της διαφάνειας, της λογοδοσίας και της αποτελεσματικότητας  σε συγχρηματοδοτούμενες δημόσιες συμβάσεις. Το Σύμφωνο εφαρμόστηκε στο έργο Α’ προτεραιότητας* και προϋπολογισμού 12,2 εκ €, με τίτλο «ΚΑΤΑΣΚΕΥΗ ΔΙΚΤΥΟΥ ΟΜΒΡΙΩΝ ΣΕ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ ΝΙΚΑΙΑΣ-ΑΓ. ΙΩΑΝΝΗ ΡΕΝΤΗ ΚΑΙ ΤΑΥΡΟΥ-ΜΟΣΧΑΤΟΥ», με Αναθέτουσα Αρχή την Περιφέρεια Αττικής και Ανάδοχο την εταιρεία ΙΛΙΟΝ ΕΛΛΚΑΤ ΑΤΕ. 

Καλύτερη «θεραπεία» η έγκαιρη διάγνωση και μελέτη

Η ΔΔ-Ε, ενεργώντας ως Ανεξάρτητος Παρατηρητής, και μέσω της παρακολούθησης της διαδικασίας ανάθεσης και εκτέλεσης της συγκεκριμένης σύμβασης, είχε τη δυνατότητα να διαμορφώσει μια σειρά προτάσεων για πιο αποτελεσματική εκτέλεση συμβάσεων έργων υποδομών εν γένει.

Με βάση τα ευρήματα από την εφαρμογή του Συμφώνου Ακεραιότητας στο συγκεκριμένο έργο, το οποίο δεν ολοκληρώθηκε λόγω διάλυσης της σύμβασης, μια από τις βελτιωτικές προτάσεις της ΔΔ-Ε ως Ανεξάρτητου Παρατηρητή αφορά στην αξιολόγηση της «ωρίμανσης» των μελετών των προς δημοπράτηση έργων. Πρόκειται για μια παράμετρο που είναι σημαντικό να αναδειχθεί, καθώς συναντάται σε ένα ευρύ φάσμα έργων και όχι μόνο στο εν λόγω έργο, επηρεάζοντας εν τέλει σημαντικά  την υλοποίησή τους.

Πιο συγκεκριμένα, στην τελική έκθεση του Ανεξάρτητου Παρατηρητή προτείνεται να επαναπροσδιοριστεί ο τρόπος αξιολόγησης των μελετών, και, αντί να γίνεται μόνο με τυπικά ή ποσοτικά κριτήρια (π.χ. εάν υπάρχουν εγκεκριμένες μελέτες ή όχι για καθένα από τα έργα αυτά), να περιλαμβάνει κατά το δυνατόν ουσιαστική (επαν)αξιολόγηση του περιεχομένου των μελετών (συμπεριλαμβανομένων ακόμη και των εγκεκριμένων, ιδίως εφόσον έχει παρέλθει σημαντικός χρόνος μεταξύ της εκπόνησης και της σκοπούμενης δημοπράτησής τους), ώστε οι μελέτες να απεικονίζουν κατά το δυνατόν την πραγματική κατάσταση κατά τον χρόνο της δημοπράτησης του έργου.

Βασικός στόχος, της προτεινόμενης ουσιαστικής επαναξιολόγησης των μελετών είναι να έχει επιβεβαιωθεί πριν τη δημοπράτηση από τις αρμόδιες υπηρεσίες η δυνατότητα υλοποίησης των μελετών ή να έχει διαπιστωθεί εγκαίρως η τυχόν ανάγκη επικαιροποίησής τους. Επίσης, τονίζεται πως αυτό θα πρέπει να γίνεται και σε άμεση και χωρίς μεγάλες καθυστερήσεις συνεννόηση με τους εκάστοτε φορείς, που μπορεί να μην εμπλέκονται μεν άμεσα στην υλοποίηση ενός έργου, πλην όμως οι ενέργειές τους είναι προαπαιτούμενες για την πρόοδο ή ακόμη και την ίδια την υλοποίησή του.

Επιπλέον, και συνδυαστικά με την παραπάνω πρόταση, συστήνεται να ενισχυθεί ο τρόπος αξιολόγησης της σκοπιμότητας των μελετών, όπως και το αν απαιτείται να εκπονηθούν συμπληρωματικές μελέτες πριν τη δημοπράτηση ενός έργου (ανεξάρτητα από τη χρονική απόσταση μεταξύ της εκπόνησης και της σκοπούμενης δημοπράτησής του έργου). Αυτό εκτιμάται ότι θα βοηθούσε να ελεγχθεί και να εξασφαλιστεί η «επάρκεια της υφιστάμενης κατάστασης για την υλοποίηση του έργου», ώστε να μειώνεται ο κίνδυνος και η πιθανότητα η εγκεκριμένη μελέτη να μη μπορεί να εφαρμοστεί τελικώς, το οποίο θα συνεπάγεται μεταξύ άλλων αύξηση του κόστους του έργου και υπέρβαση του χρονοδιαγράμματός του. 

Σημειώνεται ότι η παρ.2 αρ.138 του Ν.4412/2016, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, προβλέπει την υποχρέωση του Ανάδοχου να ελέγξει την «εφαρμοσιμότητα» της μελέτης δημοπράτησης για έργα προϋπολογισμού άνω των ορίων μετά την υπογραφή της σύμβασης και πριν την έναρξη των εργασιών. Παράλληλα, θα ήταν βοηθητικό να αξιοποιηθεί η προβλεπόμενη στην παρ.2 αρ.49 Ν.4412/2016 αξιολόγηση και καταγραφή από τις Αναθέτουσες Αρχές και όλων των αναγκαίων πρόδρομων εργασιών που απαιτούνται για τη διασφάλιση όχι μόνο της ωριμότητας, αλλά και της ταχύτερης και απρόσκοπτης εκτέλεσης του έργου.

Αυτό επισημαίνεται, επειδή, παρά τις προσπάθειες των Αναθετουσών Αρχών και Φορέων (Δημόσιοι Φορείς, όπως Υπουργεία, Περιφέρειες, Δήμοι) για επαρκή έλεγχο της πληρότητας των μελετών, παρατηρούνται συχνά θέματα και αποκλίσεις που μεταφέρονται και στη φάση κατασκευής του έργου. Ωστόσο, όταν μια μελέτη δεν αντικατοπτρίζει τις πραγματικές συνθήκες του έργου που ισχύουν στην φάση υλοποίησης, τότε με βεβαιότητα αυτό θα έχει κρίσιμες συνέπειες για την εξέλιξη του έργου, όπως:

• μη ρεαλιστική κοστολόγηση του προϋπολογισμού του έργου, το οποίο θα οδηγήσει σε αύξηση του κόστους του έργου, με συμπληρωματικές συμβάσεις ή εκ των υστέρων δημιουργία νέων υποέργων για τη χρηματοδότηση των απαιτούμενων ενεργειών κτλ. 
• χαμηλή αποτελεσματικότητα ως προς τα διαγνωσμένα προβλήματα που το έργο αναμένεται να αντιμετωπίσει 
• καθυστερήσεις που μπορεί να αποβούν καταλυτικές για την πορεία του έργου 
• χαμηλότερη ποιότητα του τελικού έργου ως συνέπεια όλων των παραπάνω

Ενδεικτικά αναφέρεται για τα έργα υποδομής ότι σύμφωνα με την έκθεση The Global Competitivenes Report 2019 η Ελλάδα βρίσκεται στην 37η θέση παγκοσμίως και στην 18η θέση μεταξύ των χωρών της Ε.Ε. στην ποιότητα των συνολικών υποδομών, παρουσιάζοντας ένα έλλειμμα ποιότητας για το τρέχον επίπεδο κατά κεφαλήν ΑΕΠ. 

Στα παραπάνω χρονίζοντα προβλήματα που συναντώνται σε μη «ώριμες» μελέτες έργων έρχεται να προστεθεί η πιεστική πραγματικότητα της κλιματικής αλλαγής που εξελίσσεται σε αδιαμφισβήτητη κρίση σε πολλαπλά επίπεδα παγκοσμίως. Η χώρα μας βιώνει ήδη τις δραματικές συνέπειες εξαιτίας ακραίων καιρικών φαινομένων και καταστροφικών πλημμυρών σε απώλεια ανθρώπινων ζωών, πανίδας, χλωρίδας και περιουσιών και περισσότερο τα μεγάλα αστικά κέντρα, όπως το λεκανοπέδιο της Αττικής. 

Κατά συνέπεια, η κλιματική αλλαγή επηρεάζει άμεσα και τον σχεδιασμό των αντιπλημμυρικών έργων. Στην περίπτωση της Ελλάδας μάλιστα η διαχείριση της όλης κατάστασης γίνεται ακόμη πιο σύνθετη και απαιτητική, καθώς μέχρι σήμερα οι υφιστάμενες προδιαγραφές και οι κανονισμοί σχεδιασμού των έργων υποδομής δεν λαμβάνουν υπόψη την καθοριστική αυτή περιβαλλοντική παράμετρο. Την ανάγκη άμεσης αντιμετώπισης της συγκεκριμένης πρόκλησης αναγνώρισε η Περιφέρεια Αττική  σύμφωνα με στοιχεία του Αστεροσκοπείου Αθηνών, η μεγαλύτερη της χώρας, με αφορμή τα πλημμυρικά φαινόμενα και τα σημαντικά προβλήματα που προκάλεσε η κακοκαιρία «Μπάλος», αναφέροντας σε σχετική ανακοίνωση ότι απαιτούνται επειγόντως νέες μελέτες, καθώς τα αντιπλημμυρικά έργα που έχουν ήδη εκτελεστεί ή πρόκειται να ολοκληρωθούν στο επόμενο διάστημα έχουν σχεδιαστεί με βάση τα δεδομένα που ίσχυαν το 2000 και δεν έχουν λάβει υπόψη στο σχεδιασμό τους την κλιματική αλλαγή, που αναμένεται να προκαλέσει ακόμη εντονότερα πλημμυρικά φαινόμενα στο μέλλον, σύμφωνα με τους επιστήμονες. 

Η αναγνώριση και καταγραφή της προβληματικής κατάστασης από θεσμικούς φορείς, εξειδικευμένους επαγγελματίες και εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών με ανάλογη αρμοδιότητα σηματοδοτεί την αναγκαιότητα να αντιμετωπιστεί -μεταξύ άλλων παθογενειών- άμεσα και στη βάση του το θέμα των τεχνικών μελετών των δημοσίων έργων. Αποτελούν τον σκελετό ενός οικοδομήματος που πρέπει να σχεδιαστεί επάνω στα δεδομένα του σήμερα, για να δώσει τα καλύτερα δυνατά αποτελέσματα σε ποιότητα και αποτελεσματικότητα αύριο. Άλλωστε, όπως έχει συχνά αποδειχτεί, η καλύτερη «θεραπεία» είναι η έγκαιρη διάγνωση και πρόληψη. 

* Το εν λόγω έργο περιλαμβάνεται σε Τεχνική Έκθεση και στον κατάλογο έργων Α’ Προτεραιότητας (καταλαμβάνοντας τη 2η θέση), που συντάχθηκαν το 2015 για λογαριασμό της Ειδικής Υπηρεσίας Διαχείρισης Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΕΥΔΕΠ) της Περιφέρειας Αττικής